在环境保护中推动全面的公众参与，可以保障公众环境权益，加强环境决策民主化。当前，公众监督已经成为推动各地污染减排和生态保护的重要力量。建设项目环境保护管理工作是环境保护的一项重要工作。对建设项目环境保护工作来说，全面加强公众参与，可以保证环评、调查的科学性和客观公正，使建设项目生态保护和污染防治措施切实可行，从而在促进经济建设的同时，实现保护环境的总体目标。
建设项目公众参与必不可少
公众参与是建设项目环境保护中一个重要的组成部分和必不可少的程序。按照我国有关规定，建设项目环保工作中的公众参与主要体现在两个阶段:一是环境影响评价阶段；二是竣工环境保护验收监测(调查)阶段。
建设项目在开发建设前要进行环境影响评价。在环境影响评价过程中，公众参与就是公众就建设项目潜在的社会环境影响以及相关的减缓措施等，与建设方及管理部门交流的过程。在环境影响评价中公众参与主要侧重于信息公开和公众意见调查或公众咨询。在《环境影响评价法》中，我国首次以立法的形式确定了公民的环境权益，为公众参与环境决策并依法维护自身合法权益奠定了良好的法律基础。2006年发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，使公众参与实施有了具体的指导依据。一些发达地区还相应出台了配套的地方指导文件，如广东省2007年发布了《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》。
在项目建设竣工后，要进行环境保护验收监测(调查)，以检验项目是否切实按照环评和环保部门的审批要求，采取了必要的环保措施，减少或避免对周围环境的影响，为环境保护验收提供有效的依据。在进行环保验收监测(调查)中，除对相关项目进行监测(调查)外，应进行广泛的公众调查，对周边群众进行走访、座谈和问卷调查，以了解项目是否对周边环境产生影响，有无改进的必要，是否应采取补救措施，以促使企业更好地落实各项环保措施，防止和减少对周围环境的影响。
建设项目公众参与问题多多
但是在实际运作中，公众有效参与建设项目环保工作还存在一些问题。这些问题主要有:
相关法律法规效率层次偏低。环境方面公众参与的法律，对公众参与做出了明确规定，保障了公众的合法环境权益。但这些法律法规效率层次偏低，缺少有效的程序规定和制度保障，没有公众参与的具体规定和具体的实施程序。未明确公众在环评中应有的地位，对公民的环境权、知情权、监督权等的规定具有狭隘性和不明确性。信息交流主体及其关系、公众参与时段、公众参与者的选择、信息发布形式、公众参与的监督保障等存在诸多漏洞。
这导致环评、调查单位在做公众参与意见调查时，对形式、方法、内容和深度等把握不准，存在一定的盲目性和随意性。如在西南欠发达地区，有些建设项目环境影响分析(EIA－E)是在项目初步设计阶段甚至是在项目上马以后开始的，使公众参与调查形同虚设；项目潜在的不利因素没有及时公布，公众提出的问题不能及时反馈；有些建设项目在向公众告知对环境可能造成的影响时，避重就轻、避实就虚，企图蒙混过关；公众参与形式较单一，多为问卷调查方式，不能根据项目特点采取相应的信息交流方式。在一些边远山区，问卷调查表收回率低，填写情况五花八门，回复内容参差不齐，既不利于公众意见的汇总采纳，也很难反映当地群众的真实意愿。
参与对象选取不合理。目前我国环评公众参与的选取对象多限于直接或间接受影响的团体或个人，自愿参加的团体或个人非常少。选择对象具有较大的随机性，基本未考虑公众的教育、社会背景等。由于受到对拟建项目的了解程度、利益关系以及距离项目远近等影响，公众态度差别很大，公众参与的代表性不强。大多数西南地区建设项目的公众意见调查结果显示，选择参与对象单一，没有梯度，没有层次，不具备代表性。如公路、铁路、水电枢纽等建设项目公众意见调查对象，一般仅限于沿线、沿岸影响范围内的居民或农户。并没有按照《环境影响评价公众参与暂行办法》中要求，“应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。”
公众获取信息、参与决策的方法不明确。虽然《环境影响评价公众参与暂行办法》对保障公众获得环境信息，促进公众参与决策等方面做了一些原则性规定。但这些规定大多是从政府部门的要求和角度出发，未在制度上明确公众获取信息、参与决策的方法。在信息公开过程中，存在信息公开的次数和时间不够、信息公开范围不合适、信息公开内容不完全等问题，并不能保证公众获得足够信息。
调查内容设置不科学。公众意见调查的内容设计、格式选择往往受设计者专业知识和对建设项目生产、排污情况了解程度制约。目前有些公众参与调查内容设置片面、内容简单、语言单调、技术术语多，使公众难以理解，无法有效回答调查问题；有的环评、调查单位在不同项目环评、调查时使用雷同的调查问卷，毫无针对性，从而导致环评、调查结果的偏颇；有的甚至弄虚作假，严重影响结论的真实性。
建立有效机制全面推动公众参与
基于上述公众参与中存在的问题，笔者提出以下几点建议:
环境管理部门建立有效机制，制定公众参与指导意见。要实施全过程公众参与，即从建设项目立项、环评、施工建设、试生产、竣工验收到正式投入生产运营的全过程实施公众参与。西南欠发达地区可以在学习借鉴发达省份先进做法基础上，结合当地地域特色、民族风俗、文化特点，适时出台针对这一地区关于公众参与建设项目环境保护工作的指导意见，具体规定公众参与的程序和规则，使公众参与真正具有区域代表性和可操作性，使公众意见及时得到解释和答复，保证公众意见调查的完整性和有效性。
针对不同社会阶层采取多样的方式，推动深入参与，使调查群体均匀分布。在选择公众参与对象时，要考虑到各方面的影响因素，包括单位、专家、个人等。如在环境影响范围内受到直接或间接影响的单位(包括居委会、村委会等基层组织)，环境影响范围内与建设项目有关的社会团体，如工会、妇联等。专家方面包括环境问题专家、社会问题专家、经济学家、公共卫生专家、熟悉建设项目所属行业的技术和管理专家等。个人主要是一些不同年龄、民族、党派，并具有不同受教育水平、职业的群众。在选择参与对象时，需要特别关注弱势群体。同时，民间组织NGO的参与力量也不容忽视。
广开渠道，采用多种参与形式。要鼓励公众参与，首先要有环境信息的公开。信息公开、信息交流是公众参与的基础和核心。要解决信息不对称问题，只有让公众及时、准确了解项目概况，以及拟建项目有利、不利的环境影响，公众参与才能有效开展。公众参与的方式应是灵活多样的，可依据建设项目规模以及影响程度、范围来确定。除常见的发放问卷调查，还可以采用召开专家咨询会、座谈会、公众意见论证会、听证会、环境信息发布会，使用电话热线、电子信箱等多种形式来征询公众意见及建议。在西南少数民族边远山区，还可以采取一些特殊的信息公开方式，如召开部族家族集会等。
完善公众参与调查的内容设计，重视反馈信息的合理处理。在公众参与调查设计中，需要充分考虑当地公众的数量和特点，如民族宗教、文化背景、管理体制，以及对环境知识的了解程度等。在执行公众参与调查过程中，需要准确表述调查内容，尤其是对技术性、专业性信息要用通俗易懂的语言表达，使大众易于理解。同时，要加强调查者的组织能力、沟通技巧，提高讲解水平和对特殊方法的掌握程度。在西南地区开展调查工作时，一定要充分考虑当地民风习俗、文化习惯。最后，要认真对待公众反馈的意见。对公众意见应进行综合、全面整理和分析，有针对性地吸取或采纳公众提出的合理、建议性意见，研究和制定出相应的解决对策，并采取污染防治措施。对公众意见所作处理的说明，不仅要报送审查组织，还应向公众公开，以便公众监督。
作者单位:环境保护部西南环境保护督查中心